BSPF - 07/01/2020
Em estudo publicado no final de dezembro, a Instituição
Fiscal Independente do Senado (IFI) afirmou que a União pode substituir
servidores públicos por empregados públicos em uma futura reforma
administrativa.
Apesar de ambos trabalharem para o Estado mediante concurso
público, os servidores e os empregados diferem no seu vínculo com a
administração. Os servidores têm estabilidade, seguem as regras do Estatuto dos
Servidores Públicos (Lei 8.112, de 1990) e integram um regime específico
da Previdência Social. Já os empregados são trabalhadores regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho (Decreto-Lei 5.452, de 1943), que não confere
estabilidade, e se aposentam pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
Hoje, não são admitidos empregados públicos nas carreiras
responsáveis pelas atividades típicas de Estado, como magistratura, diplomacia,
segurança pública, elaboração orçamentária, fiscalização tributária e trabalhista
e política monetária, entre outras. Essa modalidade de vínculo é mais utilizada
nas empresas estatais.
A reforma administrativa da União ainda não tem um formato
definido, mas faz parte da agenda de reformas estruturais que pretende conter o
crescimento das despesas públicas obrigatórias. Para a IFI, no texto Retrato
das despesas de pessoal no serviço público federal civil, Parte 1, esse
objetivo não poderá ser alcançado sem mudanças profundas nas regras de
contratação, remuneração e gestão de recursos humanos pela administração
federal.
O estudo, assinado pelo analista Alessandro Casalecchi, faz
menção à PEC Emergencial (PEC 186/2019), que permite medidas temporárias de
redução de salários de servidores em ocasiões excepcionais. Para Casalecchi,
essas medidas não configuram uma solução de longo prazo.
“Para garantir um controle de despesas de pessoal mais
duradouro, a PEC deverá ser complementada por reforma que, entre outros
objetivos, buscará aproximar as remunerações dos servidores daquelas observadas
no setor privado de maneira permanente”, escreve.
A adoção de mais empregados públicos no lugar de servidores
se insere no panorama das reformas porque essa modalidade de contratação alivia
os gastos da União com pessoal. A IFI calcula que essa despesa, segunda maior
entre as obrigatórias, cresceu em R$ 263 bilhões entre o fim de 2007 e o fim de
2019 (valor que já desconta a inflação).
Casalecchi explica que a pressão das despesas obrigatórias
dentro do Orçamento tem dois principais efeitos negativos: acirra a dívida
pública e comprime a capacidade do governo de promover investimentos e prestar
serviços de qualidade. O primeiro passo para mudar essa realidade, diz
ele, foi dado com a reforma da Previdência, e a reforma administrativa deverá
vir na sequência.
“Com essas iniciativas, pretende-se liberar recursos para
investimentos, entre outras destinações, que são relevantes, inclusive para a
retomada do crescimento econômico sustentável do país”, afirma a análise.
Os cálculos da despesa com pessoal incluem não apenas os
salários dos funcionários públicos, sejam eles servidores ou empregados, mas
também as aposentadorias e benefícios do Regime Próprio de Previdência Social
(RPPS), que atende apenas aos servidores. Além disso, algumas verbas marcadas
como receitas estão incluídas nas contas, como as contribuições previdenciárias
patronais recolhidas pela União — que é o empregador dos servidores públicos.
Esse dinheiro não sai dos cofres públicos, mas é transferido para outras
rubricas dentro da contabilidade orçamentária.
O estudo da IFI destaca ainda que o aumento de celetistas na
força de trabalho estatal já é uma realidade nos últimos 20 anos. Apesar de os
servidores ainda representarem a maioria absoluta dos funcionários públicos, a
sua proporção dentro do total caiu de 96% para 88%, entre 1999 e 2018. Enquanto
o contingente de servidores nesse período cresceu cerca de 8%, o número de
empregados mais do que triplicou.
Esses cálculos se referem ao Poder Executivo federal, e não
incluem o Banco Central e a Agência Brasileira de Inteligência (Abin).
“Nota-se, assim, que a substituição de servidores com
estabilidade por trabalhadores com outra vinculação (por exemplo, celetistas),
algo que uma eventual reforma administrativa pretende reforçar, vem ocorrendo
ao longo das últimas décadas, mas eles ainda representam pouco do total”,
conclui Casalecchi.
Quadro geral
O estudo da IFI aborda apenas o quadro de pessoal do Poder
Executivo na esfera da União. Uma visão mais ampla (porém sem recomendações
para uma eventual reforma) foi feita pelo Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (Ipea) no Atlas do Estado Brasileiro, publicado no início de dezembro.
A pesquisa aborda os 30 anos entre 1986 e 2017, explorando
toda a consolidação estrutural do serviço público no período pós-Constituição
de 1988. Seus dados incluem todos os três Poderes, além do Ministério Público,
em todos os níveis federativos — União, estados, municípios e Distrito Federal.
As remunerações no Poder Executivo são, em média, as mais
baixas em todos os três níveis. Em 2017, o salário médio de um funcionário do
Executivo federal era cerca de R$ 8,5 mil, contra R$ 9,9 mil no Legislativo e
R$ 14,1 mil no Judiciário. No entanto, o Executivo ainda domina o contingente
de funcionários públicos, com mais de 94% de todos os cidadãos que trabalham
para o Estado no plano federal.
Com isso, a maior parte da despesa com pessoal se concentra
no Poder Executivo. Segundo a IFI, 73% da despesa bruta com funcionários civis
ativos em 2018 foi para o Executivo, único dos três Poderes a ver sua
participação nesse gasto aumentar desde 2008. O Executivo respondeu por 88% do
aumento dessa despesa entre 2008 e 2018.
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Fonte: Agência Senado