Consultor Jurídico
- 04/03/2021
Em debate recente sobre a reforma administrativa surgiu a
dúvida a respeito de como ficaria a situação dos atuais servidores públicos, no
aspecto específico da estabilidade, caso venha a ser aprovada a PEC 32/2020.
Prometi que faria um artigo analisando o tema para tranquilizar muitos
servidores que assistiram ao referido debate.
Na ocasião, argumentei que os atuais servidores, que são
detentores de cargo efetivo, caso venha a ser aprovada a PEC nos termos
propostos originalmente, continuariam nessa condição e, em consequência, seriam
equiparados, para fins da estabilidade, aos novos servidores detentores de
cargo típico de Estado, aplicando-se a ambos todos os deveres, direitos e
prerrogativas, inclusive quanto à estabilidade ou garantia de emprego.
Registre-se, desde logo, que estou me referindo apenas às
regras sobre estabilidade aplicáveis, após a reforma, aos atuais servidores e
aos futuros servidores que forem classificados como detentores de cargo típico
de estado. Não estou analisando a situação dos futuros servidores permanentes
que forem contratados sob outra modalidade — que não de cargo típico de Estado
— porque esses servidores não terão estabilidade nem os mesmos direitos dos
contratados pelo CLT. Será um servidor de segunda categoria.
Este pequeno texto, conforme prometido, destina-se a
apresentar meu ponto de vista à luz do texto da PEC 32, mediante a descrição e
interpretação do artigo 2º da referida PEC, que trata das regras de transição
aplicáveis aos atuais servidores efetivos após a aprovação e vigência da
mudança constitucional em questão.
O artigo 2º da PEC 32/2020, que trata das regras de
transição, diz textualmente:
"Artigo 2º — Ao servidor público investido em cargo
efetivo até a data de entrada em vigor do regime jurídico de que trata o art.
39-A da Constituição é garantido regime jurídico específico, assegurados:
I - a estabilidade, após três anos de efetivo exercício e
aprovação em estágio probatório;
II - a não aplicação do disposto no art. 37, caput, inciso
XXIII, alíneas "a" a "j", da Constituição na hipótese de
haver lei específica vigente em 1º de setembro de 2020 que tenha concedido os
benefícios ali referidos, exceto se houver alteração ou revogação da referida
lei; e
III - os demais direitos previstos na Constituição.
§1º. A avaliação de desempenho do servidor por comissão
instituída para essa finalidade é obrigatória e constitui condição para a
aquisição da estabilidade.
§2º. O servidor a que se refere o caput, após adquirir a
estabilidade, só perderá o cargo nas hipóteses previstas no art. 41, § 1º,
incisos I a III, e no artigo 169, § º, da Constituição".
Como se pode depreender da leitura do caput do artigo 2º, o
servidor investido de cargo efetivo até a data de entrada em vigor das novas
regras constitucionais previstas na PEC 32 terá a garantia do regime jurídico
específico, ou seja, o do cargo efetivo, que assegura a todos os atuais
servidores as seguintes garantias:
"I - a estabilidade, após três anos efetivo exercício e
aprovação em estágio probatório;
II - a não aplicação do disposto no art. 37, caput, inciso
XXIII, alíneas "a" a "j", da Constituição na hipótese de
haver lei específica vigente em 1º de setembro de 2020".
Os referidos dispositivos dizem textualmente:
"XXIII – é vedada a concessão a qualquer servidor ou
empregado da administração pública direta ou de autarquia, fundação, empresa
pública ou sociedade de economia mista de: a) férias em período superior a
trinta dias pelo período aquisitivo de um ano; b) adicionais referentes a tempo
de serviço, independentemente da denominação adotada; c) aumento de remuneração
ou de parcelas indenizatórias com efeitos retroativos; d) licença-prêmio,
licença-assiduidade ou outra licença decorrente de tempo de serviço,
independentemente da denominação adotada, ressalvada, dentro dos limites da
lei, licença para fins de capacitação; e) redução de jornada sem a
correspondente redução de remuneração, exceto se decorrente de limitação de
saúde, conforme previsto em lei; f) aposentadoria compulsória como modalidade
de punição; g) adicional ou indenização por substituição, independentemente da
denominação adotada, ressalvadas a efetiva substituição de cargo em comissão,
função de confiança e cargo de liderança e assessoramento; h) progressão ou
promoção baseada exclusivamente em tempo de serviço; i) parcelas indenizatórias
sem previsão de requisitos e valores em lei, exceto para os empregados de
empresas estatais, ou sem a caracterização de despesa diretamente decorrente do
desempenho de atividade; e j) a incorporação, total ou parcial, da remuneração
de cargo em comissão, função de confiança ou cargo de liderança e
assessoramento ao cargo efetivo ou emprego permanente".
É claro que o Poder Legislativo, por iniciativa do Poder
Executivo, poderá revogar ou alterar as leis que instituíram as garantias
asseguradas aos atuais servidores, e isso poderia acontecer com ou sem reforma
administrativa, de modo que não se pode atribuir a eventual revogação ou
mudança nos critérios de concessão desses direitos à reforma prevista na PEC 32.
A única diferenciação, que já está prevista no atual artigo
247 diz respeito à substituição do conceito de "atividades exclusivas de
Estado" por "cargo típico de Estado", para os fins de
desligamento de servidor estável por insuficiência de desempenho ou excesso de
despesas. Assim, a lei que regulamentar essas espécies de desligamento — não
mais lei complementar, como atualmente prevista no caso do artigo 41, III —
deverá assegurar aos titulares de cargos típicos de Estado, proteção especial
contra a perda do cargo, ou seja, garantias procedimentais, como recursos
hierárquicos, ou um critério mais rigoroso de aferição de desempenho, como
maior número de avaliações insuficientes, ou algum tipo de condição para
aferição de desempenho insuficiente que somente se aplique a esses servidores,
de modo a lhe conferir "garantias especiais", como requer o artigo
247, que, quanto a isso, será mantido. A Lei 9.801, de 1999, já estabelece que
para o servidor que exerça atividade exclusiva de Estado a demissão só ocorrerá,
em caso de excesso de despesa, quando a exoneração de servidores dos demais
cargos do órgão ou da unidade administrativa objeto da redução de pessoal tenha
alcançado, pelo menos, 30% do total desses cargos, e cada ato reduzirá em no
máximo 30% o número de servidores que desenvolvam essas atividades.
Os demais direitos previstos na Constituição
O parágrafo 1º do artigo 2º da PEC 32 estabelece a avaliação
de desempenho, feita por comissão, para a aquisição da estabilidade do
servidor, tanto dos atuais quanto daqueles que forem contratados como titular
de cargo típico de estado, e o §2º estabelece que o atual servidor, "após
adquirir a estabilidade, só perderá o cargo nas hipóteses previstas no art. 41,
§ 1º, incisos I a III, e no art. 169, § 4º, da Constituição".
Já o artigo169, que a PEC 32 não altera, prevê a demissão do
servidor estável no caso de necessidade de cumprimento do limite de despesas
com pessoal fixado na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal). Segundo o §3º do artigo 169, para o cumprimento desses limites a
União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios adotarão as seguintes
providências:
"I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas
com cargos em comissão e funções de confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis".
O §4º do artigo 169 prevê que "se as medidas adotadas
com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o
cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o
servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de
cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade
administrativa objeto da redução de pessoal".
Trata-se, portanto, de regra geral que afetará tanto os
atuais quanto futuros servidores, estáveis ou não.
No caso do artigo 41, nenhuma das hipóteses supra referidas
é novidade constitucional. Todas já estão previstas na Constituição atual,
ainda que com pequenos detalhes de redação. As diferenças, que se aplicarão
integralmente aos atuais servidores e aos futuros servidores detentores de
cargo típico de Estado, são basicamente duas: a primeira é o acréscimo da
decisão judicial colegiada para efeito de dispensa e a segunda é a remissão
para lei ordinária a regulamentação da avaliação de desempenho, enquanto na
Constituição a previsão é de lei complementar.
A previsão de avaliação de desempenho para efeito de
dispensa dos atuais servidores estáveis e detentores de cargo efetivo já havia
sido incluída na Constituição pela Emenda Constitucional nº 19/1998, por meio
do já citado artigo 247 da Constituição, que prevê, nos termos do inciso III,
do parágrafo 1º do artigo 41 da Constituição, a demissão de servidor estável
"mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de
lei complementar, assegurada ampla defesa". É tanto que os Projetos de Lei
Complementar nº 248/1998 e o PLS-Complementar 116/2017, respectivamente de
autoria do Poder Executivo e da senadora Maria do Carmo (DEM/SE), foram
apresentados para regulamentar a matéria.
Assim, os atuais servidores terão assegurada a sua
estabilidade e, se titulares de cargos típicos de Estado, algumas regras de
proteção adicional. Mas a natureza da garantia dos atuais servidores e futuros
servidores de cargos típicos de Estado será idêntica, ou seja, qualquer que
seja a atividade exercida, o servidor não poderá ser desligado arbitrariamente,
como punição aplicada de forma genérica, ou por motivo de conveniência
administrativa, ou em decorrência da extinção de órgãos ou planos de cargos, ou
de sua reorganização.
A reforma administrativa, como tive oportunidade de
registrar em debates e artigos anteriores, não visa à melhoria da gestão, da
meritocracia, da qualidade do serviço público ou a valorização dos servidores.
Pelo contrário, ela se destina a retirar proteções e garantias dos futuros
servidores, fragilizar a Administração Pública, precarizar as relações de
trabalho e desvalorizar os servidores atuais e futuros, com a retirada de
direitos, objetivando transferir a prestação dos serviços públicos para a
iniciativa privada, para que seja explorada em bases lucrativas. Porém, em
minha avaliação, e com todo o respeito a quem pense diferente, não se pode, por
discordar do conjunto da reforma, passar para os atuais servidores avaliações
equivocadas de que não terão as garantias que a PEC assegura aos futuros
detentores de cargo típico de estado, sob pena de distorcer o debate
esclarecido e correto sobre o tema.
Em conclusão, posso afirmar que todos atuais servidores
detentores de cargo efetivo, independentemente da atividade que exerçam ou do
local de lotação, serão submetidos aos mesmos critérios que forem adotados para
efeito de demissão/dispensa dos futuros titulares de cargo típico de estado.
Reconhecer isso não significa concordar com a reforma, muito menos com o
tratamento que ela reserva para os futuros servidores, independentemente da
modalidade de contratação.
Por Antônio Augusto de Queiroz - jornalista, consultor e
analista político, mestrando em Políticas Públicas e Governo na FGV-DF, diretor
licenciado do Diap e sócio-diretor das empresas Queiroz Assessoria em Relações
Institucionais e Governo.
